国企改革呼唤新突破

今年是改革开放40年，国有企业改革也进行了40年。我很幸运，国企这40年改革的全过程我以不同的身份几乎都直接参与了。1992年之前我在大型国有企业，之后我在政府部门和政策咨询机构任职。

企业改革40年大体上可分为两个阶段：

第一阶段是1978年到1992年的14年。当时是在计划经济体制框架下的“搞活国有企业”。主要的政策工具是简政放权、减税让利，最后落脚在经济责任承包制。

1992年之后随着计划经济体制向社会主义市场经济转型，国企改革进入了经营机制转换和企业制度创新的阶段。

国有资产管理体制改革是一个瓶颈

在参与多年企业改革过程中我心里非常明白，1993年党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标后，国有经济改革的基本命题就是公有制、国有经济与市场经济能不能结合，如何结合？即在保持较大份额国有经济的情况下能否实现政资分开、政企分开、所有权与经营权分离，确保市场配置资源的有效性。

梳理历次中央理论政策上的突破可以看出，解决这一历史性难题有三个要点：一是建立现代企业制度；二是调整国有经济的结构和功能；三是建立适应市场经济的国有资产管理体制。

这三大要点相互关联，但进展参差不齐。其中国有资产管理体制改革处于更加重要的位置。由于国资问题十分敏感，而被搁置。至今，在产业领域实物形态的“国有企业”仍是国有经济的主要实现形式。各级政府作为市场的监管者，同时分别拥有、管理和控制着一个庞大的国有企业群，成为经济体制诸多矛盾的一个焦点。

建立现代企业制度第一位的就是“产权清晰”，就是在经营性国有资产的范畴建立一套有效的委托代理体制，使国有资本投资的公司中，国有资本的所有权到位又不越位。

1993年底全国人大颁布了《公司法》，1994年国务院决定由经贸委和体改委组织100户企业进行现代企业制度试点。在我们组织现代企业制度的试点的时候，遇到了一个很难绕过去的困难，就是试点企业找不到谁是自己的“老板”。为了把试点试下去，就出现了一个“授权经营”的概念，就是授权大型国有企业代表国家履行出资人职能。这样，试点企业就重组核心业务和优质资产成立有限责任公司，到资本市场上市。未经改制母体则成为一股独大的国有股控股东。这条路一经走通，各个试点企业纷纷效仿，很快成了一种“模式”。90年代中后期中国资本市场有了较快发展，很多国有企业就是这样上市的。但是没过几年，进入新世纪，资本市场反映强烈。控股股东与上市公司财产关系不清、高管交叉任职、控股股东通过关联交易掏空上市公司。

实践证明，这是一种旧体制控制了新体制的改制模式。作为控股股东，它背着冗员、不良资产、过度债务和办社会的包袱，但解决存续问题的资源都在上市公司。因此他总有一种通过与上市公司高管人员交叉任职、关联交易等手段从上市公司获得特殊好处，用以解决“存续问题”的倾向。它很难成为追求投资回报“真股东”。存续母体有多元目标，通过各种渠道将旧的体制因素不断向上市公司输出，造成治理结构扭曲，偏离了建立现代企业制度的初衷。

早在1993年党的十四届三中全会决定就提出：“对国有资产实行国家统一所有，政府分级管理，企业自主经营的体制”。还指出要“积极探索国有资产管理和经营的合理形式和途径”。党的十五大报告提出，“建立有效的国有资产管理、监督和运营机制”。1999年党的十五届四中全会关于国有企业改革与发展的决定提出：“国家所有，分级管理，授权经营，分工监督”等等。应当说大家都知道国有资产管理体制改革非常重要，出台这些表述很严谨，但都不能落地。

为给党的十六大做准备，2001年10　月中办通知有我参加11月15日江泽民同志召开的座谈会。主要是听取进一步深化改革的意见。我反复考虑写了一篇关于深化国有资产管理体制改革的发言稿，对这项改革的紧迫性、改革应实现的目标、改革方案和应注意的问题提出了我的意见。我非常希望十六大能提出可操作性指导意见。

2002年，江泽民在党的十六大报告中提出，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权力、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。这就为国有资产管理体制改革提供遵循。

十六大之后要召开二中全会，为新一届政府机构改革做准备。我参加了二中全会文件起草工作，其中关于设立国资委是大家关注的重点。大家反复研究十六大报告的那一段文字，讨论这个机构的属性、职能、定位和未来的可操作性。考虑到顶层国有企业整体改制还需要一个过程，国资委一步就做到“出资人”是不太可能的，需要一个过渡。那么国资委算是怎样的一个机构？最后家宝同志说就叫“特设机构”吧。

2003年政府换届时设立了国有资产管理委员会，集中统一代表国家履行出资人职责。这是中国经济体制改革新的突破，是国有企业改革迈出的重要一步。按照十六大的规定，国资委代表国家“履行出资人职能”。但中顶层国有企业尚未进行整体改制的情况下，国资委面对的还是一个个“国有企业”，管理对象还是企业。“管资产和管人、管事相结合”很容易异化为管企业。为推动国有资产管理体制的建立，我写了好几篇报告和文章，着重阐述传统国有资产管理体制的主要弊端；改革国有资产管理体制主要解决的四个问题；适应市场经济的国有资产管理体制框架；关于国有出资人机构；建立国有资产管理机构要与抓大放小、国有经济有进有退的调整结合；出资人机构如何行使所有权；国有企业有两种类型、国有资产管理有两种形态；出资人机构对特殊公司和授权经营机构的监管；建立国有资产管理体制的难点；国有资产管理体制改革的风险等问题。

多年改革的实践使我深深地感受到国有资产管理体制改革是进一步改革的一大瓶颈，当时我很希望国资委能以较多的精力创造条件推进央企的整体改制，由管企业转向管资本，履行出资人职责，从体制和制度上解决这个问题。但由于种种原因这一进程始终未能实质性进行。

后来几大银行进行了整体改制，成立了汇金公司作为持股机构、履行出资人职能，走在了改革的前面。

2006年全国人大起草国有资产法，当时人大财经委主任石广生找我讨论此事，他给我讲到起草的背景，主要的目的是防止国有资产流失。讨论中我认为现在立这个法的条件还不具备，重要的是国资委履行出资人职责的体制还没有形成，如果把管企业的现状通过立法肯定下来，会给之后的改革形成障碍。2008年人大换届，洪虎接替组织这项起草工作。他也找我和一些老同志讨论这件事。我也把我的看法提出来了，但感觉是“木已成舟，无力回天”。为此我有些着急，后来我还专门给全国人大主任吴邦国写了一个报告。但是2008年10月全国人大通过了国有资产法。

“管资本”的改革涉及到两方面的问题。一个是国有资产实现形式的资本化、证券化，否则就没有“资本”这个对象可供管理；另一个是建立以财务约束为主线的委托代理关系，这些似乎还是新事物。在2012年之后我和吴敬琏老师与国发中心企业所、中金公司和清华大学公管学院的产业发展与环境治理中心等的研究人员一起到大型国企，到国投、汇金公司、信达等国有资本投资管理公司，到国家社保基金等调研，就国有资产管理体制框架、国有资本投资运营公司、划拨部分国有资本充实社保基金和发展混合所有制等写出了一些研究报告。一方面提出我们课题组的意见和建议；另一方面希望就有关问题开展讨论，理清思路保障改革步步深入。

十八届三中全会“决定”提出“管资本为主”这是一个具有现实意义的重要突破，他的意义在于政府层面要转向“管资本”，除特殊情况外不再管企业。但是“1+N”文件中绝大多数还是讲如何改进对企业的管理，这不南辕北辙了吗？这说明在产业领域“资本”这个管理对象还没有形成，国资部门应把更多精力推进顶层国有企业整体改制，使其有净资产成为股权、转换成价值形态的“资本”。目前的管企业只是向管资本转变的一种过渡，千万不能固化。条件具备时应加速过渡。