近日，国务院国资委制定下发了《国有企业参股管理暂行办法》(国资发改革规〔2023〕41号)(以下简称“《暂行办法》”)，引发广泛关注
重要意
近年来，国有企业以参股方式与各类所有制企业合资合作，对提高国有资本运行和配置效率、发展混合所有制经济起到了重要促进作用。但实践中也存在部分企业参股投资决策不规范、国有股权管控不到位等问题，影响国有资本配置效率，造成国有资产流失。
中国人民大学法学院法学博士、北京德恒律师事务所徐彪律师认为，《暂行办法》作为国务院直属特设机构所颁布的深化国有企业改革进程中具有过渡性质的规范性文件，根据其中相关条款，对今后从中央到地方不同层次的国有企业参股行为都具有约束力。相信这一规范性文件的实施，对切实维护国有股权，推动相关领域业务发展，必将产生积极的作用。
上海市协力律师事务所高级合伙人、上海市国资委法律咨询专家江翔宇认为，《暂行办法》之所以受到广泛关注的原因是国资监管的重点是国有企业，但是对国有企业的概念并没有明确的定义。一般而言，国有独资企业、国有全资企业及下属各级独资、全资企业属于“国有企业”的范畴，而对于国有参股企业，不属于国有企业。因此，国资委出台的国资监管文件大多不适用于国有参股企业，但是从“管资本”和强化国有资产监管的角度，必须要加强对国有资本的参股管理。之前的《中央企业参股管理通知》只适用于中央企业，《暂行办法》将适用范围扩大至所有国有企业的参股投资活动，具有重要意义。
江翔宇表示，《暂行办法》对国有参股企业出资和公司治理明确了更高的要求，强调国有企业应当充分利用签订投资协议或参与制定参股企业章程、议事规则等制度文件，保障分红权等国有企业重要股东权益。《暂行办法》的出台将大大加强国有企业参股投资管理，有助于规范、强化和完善国有企业对外投资事宜的相关管理制度及操作流程，包括国有企业的参股经营投资活动从前期决策、落地实施到投后管理及后续退出过程的全流程管理。《暂行办法》生效后所有国资企业都有必要按照所确定的标准对其现有的参股企业情况进行内部审计监督检查，尽快符合要求；对于新开展的对外参股投资活动，应严格依照《暂行办法》的规定操作和实施。
法律效力
北京浩天（上海）律师事务所管委会主任、高级合伙人朱峰律师介绍，股权投资已经成为国企经营中的比较常见的高风险领域。个别集团因投资领域庞杂、投资层级过多、决策程序不规范，国资控制力不强、监管不到位，有的甚至不派遣人员、不参与管理，难以对参股、控股的企业形成有效控制。
目前国资投资领域已经建立了比较完善的法律体系。江翔宇表示，国资投资的法律体系可以分为以下三部分：
一是一般法律法规中涉及国有企业投资的法律规定，例如《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国公司法》及相关司法解释、《中华人民共和国合伙企业法》；
二是国家层面国资监管的专门法律法规规章和政策性文件，例如《中华人民共和国企业国有资产法》《中央企业投资监督管理办法》《国有资产评估管理办法》《企业国有资产交易监督管理办法》《有限合伙企业国有权益登记暂行规定》《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》；
三是地方层面的国资投资监管规定，例如《上海市国资委监管企业投资监督管理办法》《市国资委关于规范市场竞争类和功能保障类企业投资管理金融企业的指导意见》等。
“《暂行办法》由国务院国资委常务会议通过，替代了此前印发的《关于中央企业加强参股管理有关事项的通知》（国资发改革规〔2019〕126号。《暂行办法》的立法层级是政府规范性文件，自公布之日生效。目前《暂行办法》已经生效，对于新开展的对外参股投资活动，应严格依照《暂行办法》的规定操作和实施，同时对之前的参股管理不符合《暂行办法》要求的，也应该按照《暂行办法》规范完善，符合其要求。”江翔宇表示，根据《暂行办法》第四条规定，国有资产监督管理机构负责指导监督所监管企业建立健全内控体系，加强内部审计监督检查，规范开展参股经营投资，并依据相关规定对违规行为开展责任追究。因此各地国资企业均应在各地国资委指导下建立参股投资的管理制度和内控体系。国有企业具体落实预计需要一定的时间，《暂行办法》对落实的时间节点未作规定，有待后续明确期限节点。
法律规范
国家发展改革委和财政部PPP专家库双库专家、现代咨询集团董事长丁伯康认为，《暂行办法》充分体现了国资监管的新动向，从投前的资本去向、投资决策，投中的股权结构、交易安排，到投后的公司治理、监督管理，体现出国有企业参股管理将更加规范。
《暂行办法》对于各类国企参股投资行为进行了细化和规范。江翔宇认为，值得关注的内容有以下四个方面：
一是对投资标的做出明确要求。第六条规定“严格执行国有资产投资监督管理有关规定，坚持聚焦主责主业，符合企业发展战略规划，严控非主业投资，不得通过参股等方式开展投资项目负面清单规定的禁止类业务”；
二是对国有企业对外参股投资作出了明确的义务性规定。如第十条规定“ 通过投资协议或参股企业章程、议事规则等制度文件，依法合规、科学合理约定各方股东权利义务，并结合实际明确分红权、人员委派、高级管理人员薪酬激励、审计监督、信息披露、安全生产、特定事项否决权及股权退出等重点事项，避免对参股股权管理失控，有效维护国有股东权益”。其中特别强调了分红权、审计监督权等一些重要的股东权利管理不能失控；
三是对国有企业参股投资的管理提出了具体要求。例如，第十三条第二款规定“结合企业实际建立重要参股企业名单，将没有实际控制力但作为第一大股东以及其他持股比例较高的参股企业纳入其中，探索实施差异化管理”。第十七条规定“要加强运行监测和风险管控，及时掌握参股企业经营情况，发现异常要深入剖析原因，积极采取应对措施，防范化解风险隐患。发现可能导致企业生产经营条件和市场环境发生特别重大变化并影响企业可持续发展等重大风险或重大损失的，应当按照有关规定及时向同级国有资产监督管理机构报告”。第二十一条规定“产权转让、企业增资导致国有企业失去标的企业实际控制权的，交易完成后标的企业不得继续使用原国有企业的字号、经营资质和特许经营权等无形资产，不得继续以原国有企业名义开展经营活动”；
四是对国有企业参股股权退出做出了专章规定。尤其第二十四条进一步明确了参股退出的标准，即“除战略性持有或培育期的参股股权外，国有企业应当退出5年以上未分红、长期亏损、非持续经营的低效无效参股股权，退出与国有企业职责定位严重不符且不具备竞争优势、风险较大、经营情况难以掌握的参股投资”。第二十五条提出“充分发挥国有资本投资、运营公司作用，积极探索委托管理、集中打包、重组整合等措施，集中处置低效无效参股股权，提高处置效率，加快资产盘活”。
徐彪律师认为，需要指出的是，市场经济条件下，如何有效实现国有参股企业中国有股权所代表的国有资产的保值、增值，该《暂行办法》还缺乏明确的思路。因此，大胆进行前述方向，如其他股权主体承诺对国有企业所参股权价值的不降低承担连带责任等的制度创新，或应是下一步国有企业参股管理探索的主要用力所在。
