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2019年国企混合所有制改革的趋势与特点：混改进入放权做实重视效应新阶段

发布时间：2019-09-24 admin

2019年是一个关键年份，各项国企改革进入全面落地期。目前，改革试点批量推动，全面铺开，放权政策到位，热度不断上升，整体呈现“放权”“扩围”“做实”的积极态势，以国企改革与发展向混改提出任务，以混改推进改革发展，国企混改进入实质落地期。

　　2019年国企混改整体上“五个转变”态势明显，即国企混改已由重改革监管到重放权授权、由试点到行动、由单项推进到综合实施、由“混合”为主向“改革”为主转变、由重视实施向重视实质效果转变。


“放权、扩围、做实”是当前混改的主基调

去年10月9日，全国国企改革座谈会明确提出，“国有企业改革正处于一个行动胜过一打纲领的关键阶段，也是改革乘数效应最大的阶段。”这被认为是对当前国企改革所处阶段的重要判断，深化国企改革向重行动转变，向大规模综合实施阶段转变，更加关注实质效果。

　　2019年国企混改以“放权”为主，抓住放权、放开、放大、放活四个环节，造就新机遇，新形势。

一是放下权力。国资委加大授权放权力度，形成国资委履行“监督”职责、一级国企集团履行“管资本”职责、下属国企履行“管资产”职责的有效机制，避免想改而不能改的现象。国资委对2019年混改定调，进一步加大授权力度，建立授权调整机制，让混改主体有权决定是否混改、如何混改。
二是放开范围。在前三批50家试点的基础上，出台进一步深化国有企业混合所有制改革的实施意见，推出第四批、160家企业混改试点。目前，电力、铁路、石油、军工等七大领域混改正大力推进，竞争性领域国企混改也正在加速。七大重点领域均有相关国有企业去年通过北交所实施混改。
三是放大层次。产业领域覆盖范围更广，混改层次由二三级公司向一级公司延伸，混改的力度和深度将持续加强。国有企业主业突出的集团顶层混合的案例开始增多。天津建材集团，从一家百分之百国有企业集团在集团层面引入北京金隅集团，形成一个新的集团顶层混合的股权结构，云南白药也属于集团整体层面上混合的案例。
四是放活机制。围绕增强微观主体活力推进改革，机制改革加速。混改的同时，国资委将推进企业经营机制转换，特别是要在法人治理、选人用人、强化激励等方面取得实质性进展。《国务院国资委授权放权清单（2019年版）》（以下简称《清单》）重点放在“人”身上，调动人的积极性。特别是支持中央企业所属企业市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配制度。历来受到各方面高度关注的央企工资总额管理制度，在《清单》中对股权和分红激励的放开搞活，授权中央企业探索更加灵活高效的工资总额管理方式，都有明确的表述。

　　在2019年中央企业混改中最有代表性的是中盐集团的混改，这是2017年联通混改后的新样本。9月19日上午，中国盐业股份有限公司（下称“中盐股份”）增资项目签约仪式在北京产权交易所举行。此次会议上公布，中盐股份目前已完成混改项目的资产重组工作和产权交易所挂牌、摘牌、遴选、投资者二次报价、增资协议谈判工作，拟引入投资者13家，总投资额30.6亿元。中国盐业集团有限公司党委书记、董事长李耀强表示：“13家战略投资者与中盐集团达成了战略合作并正式注资中盐股份，这是落实国家第二批混改试点任务、践行盐改和推进中盐改革的重要举措，是盐行业发展中值得记忆的重要节点，在中盐发展史上具有重要意义。”


国企混改呈现“五个转变”

从整体上看，国企混合所有制改革如火如荼，监管方式、总体部署、实施手段、具体行动、重点把握与实质效果等方面，都在发生转变。

由监管为主向放权授权转变。6月公布的《清单》选取了5大类、35项授权放权事项列入《清单》，从字面上看，第一条是中央企业审批所属企业的混合所有制改革方案，第二条是资产重组事项。后面几条是上市公司与股权。对上市公司的权力下放，作出明确的规定。后面是选聘职业经理人与职业经理人实行市场化薪酬分配制度，股权和分红激励，都是国企混合所有制改革的热点、焦点与难点问题。围绕混合所有制改革热点做文章，是这个授权放权方案的鲜明特色。这次取消、下放的诸多事项大多涉及企业经营权，目的就是让企业在经营活动中，成为独立的市场主体，把规范的权力让渡给企业，可以让企业在混合所有制改革中有更大的自由度、在市场上更加独立等。
由试点为主向行动为主转变。去年8月，《国企改革“双百行动”工作方案》正式印发，公布404家“双百企业”名单，标志着综合改革实施大幅提速。在第三批混改试点31家基础上，第四批混改试点达160家。这些试点单位，在试点取得经验的基础上，纷纷开始扩展。
由单项改革向综合改革为主转变。国企改革“双百企业”近期扩围，“双百企业”本身便是由“分项试点”转向“全面协同推进试点”的一个措施。而“双百行动”与上海、深圳、沈阳三个国企改革综合示范区的推行，也使得2019年混合所有制经济进入“实施综合手段、追求乘数效应”的阶段。
由混合为主向改革为主转变。国企混改发展至今，已经在混改领域积累“混”的经验，当前国企混改不仅在数量上不断提高，更开始注重实质效果。当前及未来要真正“增强微观市场主体活力”，而不是为混改而混改。要在“混”的基础上，进行深层次的“改”，即在国有资本授权机制、董事会治理模式、职业经理人和员工中长期激励机制等方方面面进行配套改革，才能保障混改效果逐渐显现。2018年，国企混改数量更多集中于“混”的方面，但也预示着“改”的力度会顺势加大，由“混”到“改”的转变趋势明显。
由实施向实质效果的转变。中国联通混改2017年在全国范围内产生了非常大的影响。从实际效果来看，中国联通的混改是成功的。2018年中国联通完成混改的资本结构之后，用整整一年的时间推动集团范围内的、全生产场景的改革。全生产场景的改革包括一种市场化的运营机制的建设，搭建创新平台、创业平台，同时激发不同层面的组织活力。混合所有制改革具有带动效应，不仅是融资，还包括引入民企灵活的市场应对机制和管理体制创新，激发国企的活力和竞争力，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率。中国联通通过混改，集团总部部门减少37%，各级管理机构减少，各级管理人员首聘退出率达14.3%；但是，创新领域人才数量由7000人增加至1.6万人，培养了一支约2万人的小CEO队伍。中国联通启动混改至今，其混改方案有几个方面是被市场一致肯定：一是混改的架构设计很有胆识和魄力。二是投资人的选择很具有前瞻性。三是限制性股票激励调动了员工积极性。联通混改后的成效，最直观的就是其公布的财报中业绩实现“V”型反弹。它的成功所带来的意义，不仅仅是自身经营的显著改善，更重要的是为后续的混改提供了标杆和范本，成为整个国企混合所有制改革的一个强大的冲击波，具有里程碑式的意义。


以“改”促“混”、由“混”到“改”趋势明显

“放权做实”，放权是动力，而做实是目标。这是“一个行动胜过一打纲领的关键阶段”的体现。“做实”的关键是克服单纯的“为混而混”的现象，正确处理混合所有制改革与国企改革与发展的关系。从微观层面上广大国有企业在混合所有制改革的路径、方法、模式上有突破。宏观层面上，要提升国有资本的管理机制，进一步推动中国国有经济的发展。

　　显然，2019年国企混改数量更多表现在“混”的方面，而“改”的力度加大是本质特征。“混”与“改”的关系，改革是动力，而混合是形式与手段，相辅相成，互为条件，以“改”促“混”，以“混”促“改”，由“混”到“改”的转变趋势明显。

以激励机制改革促混改，以混改推进激励机制改革。国企混改实现预期目标的重要环节是市场化机制改革，而市场化机制改革的核心内容是员工中长期激励机制，只有通过员工持股实现员工与国企利益的共享及风险共担，才能真正推动管理层及员工释放自觉的经营动力，从而促进国企混改预期效果达成。《清单》中对股权和分红激励的放开搞活，授权中央企业探索更加灵活高效的工资总额管理方式，都有明确的表述。在现实中，国企混合所有制改革涉及混改的战略、股权架构的设计、投资人的选择、定价、核心层持股、混改管控等六个主要方面。成功的混改案例往往是有核心层激励设计、机制革新配套的企业。整体上，2019年，在多数国企混改的阶段性任务完成的基础上，重点将转入市场化机制改革，尤其是员工中长期激励机制的改革，且以政策利好为导向，形式更多选、操作更灵活、效果更突出。
以公司制改革促混改，以混改深化公司制改革。很多传统国有企业在转换成现在的公司制时并不彻底，可以通过混合所有制改革推进这件事情完成。
以世界一流企业建设促混改，以混改推进世界一流企业建设。2018年以来，我国多家大型钢铁公司参与数字化转型升级，近两个月与互联网民营企业混合经济合作高潮迭起。7月25日，鞍钢集团与中兴通讯等达成5G战略合作；8月21日，冶金工业规划研究院与马钢集团、腾讯云签署战略合作协议，助推钢铁行业的“智造”转型。这些国有企业与民营企业合作会引发从生产研发、原料加工、生产制造到产品销售全供应链的革命性变革。
以产业结构调整促混改，以混改促进产业结构调整。新时代背景下的国企混改是以提升国有资本市场化配置效率、促进国有资本战略布局影响力为目标，国企混改具有更丰富、更创新的内涵和意义。在选择混改主体时，以产业为主体，而不是以法人为主体；轻资产、技术类优先，重资产、劳动密集型慎重；充分利用国有企业结构调整基金或各地方产业引导基金；“引进来+走出去”双向操作思路。
以国企重组促混改，以混改促企业重组。在重组兼并中，股比释放增多。为增强对外部投资者吸引力，国企混改项目可以选择更多股权比例的释放，同步也为“混”完成之后的“改”奠定好的基础。
以债转股促混改，以混改加快债转股重组。在这个方面现在已经有了很多可借鉴的、已经成熟的案例，中国的四大国有商业银行分别都成立了市场化债转股的新的投资机构，这些新的投资机构已经在不同的市场上把债转股和混合所有制改革连接在一起。

　　各大央企年度会议都将混改作为2019年改革重点之一。每一家中央企业的混合所有制改革都有自己的特色，都有自己的方案，都有自己推进的想法。石油天然气网运分开在加快，为更多领域走上混合所有制改革创造条件；中铁总要在不同的产业板块上推进铁路系统的改革；国家电网把混改的领域扩大到十大专业领域范围；中国华能将电力体制改革和国企改革相结合；中国电信旗下翼支付、中通服混改试点亦稳步推进……中央企业混改精心设计，一企一策的特点明显。

　　2019年，地方国企改革会明显加速。一方面，国企改革“双百行动”、区域性国资国企综合改革试点、第三批以及第四批混改试点大部分是地方国企，今年将进入落地实施期；另一方面，混改将成为拉动民间投资增长的有力手段。因此，在推进混改过程中，地方会比央企要更快一些。地方混改项目有一个突出的特色，就是在进行和拟进行的混合所有制改革的企业和项目，是一次性集中披露的。山东向国内外推出93家省属国企混改项目，天津推动国企混改力度空间，先后推出232家混改项目，山西推出108家国企混改项目，辽宁推出48家国企混改项目，浙江推出40家国企混改项目，广州发布20家混改项目，这些项目具有一定影响力，具备较强的技术优势。

　　2019年出现的混改新苗头还包括，以基金形式参与的投资者增多，用市场化债转股和混改相结合的方式增多，搭车进行国企改制的案例增多，央地合作推动地方国企改革的案例增多。