重磅丨农信社、农商行存在哪些问题？应该如何改革？央行权威报告给出参考思路

以下为专题十二全文：

农村信用合作机构(以下简称农合机构，包括农村商业银行、农村合作银行和农村信用社)是实施乡村振兴战略和发展普惠金融的主力军，也是新时代做好“三农”工作的重要抓手。但当前部分农合机构存在偏离主业、公司治理薄弱、历史包袱较重等问题，亟待通过改革处置和化解风险，更好地坚持服务县域、支农支小的市场定位。

20世纪90年代，国有商业银行在商业化改革后纷纷撤回县域分支机构，农信社成为服务“三农”的主力军，但因经营机制和内控制度不健全，大部分农信社已资不抵债，基本生存难以维持，改革势在必行。

2003年6月，国务院下发《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》，决定在江苏等8个省(市)实施农信社改革试点，将农信社的管理交由省政府负责，并由省政府全面承担农信社风险处置责任，银监会履行农信社金融监管职能。

2003年9月，银监会印发《农村信用社省(自治区、直辖市)联合社管理暂行规定》，对省联社履职行为进行规范。省联社在推动农信社改革、改进内控机制等方面发挥了积极作用。

2004年8月，国务院决定将深化农信社改革试点扩大至另外21个省(自治区、直辖市)。

2010年以来，银监会连续发布文件，稳步推进农信社股份制改革，成熟一家改制一家。

2016—2018年，中央一号文件先后提出“开展省联社改革试点”“抓紧研究制订省联社改革方案”“推动农村信用社省联社改革”。

2019年2月，人民银行等五部委联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，提出农合机构要坚持服务县域、支农支小的市场定位，保持县域农村金融机构法人地位和数量总体稳定，积极探索农信社改革路径。

目前全国农合机构基本形成了三种管理模式:

一是省联社模式。各县级联社作为独立法人，共同出资成立省联社，省联社不是经营实体，但具有行政功能，代理省政府对农信社进行管理、指导、协调和服务，目前全国多数地区采用此模式。

二是统一法人模式。北京、上海、天津、重庆四个直辖市组建了全市统一的农村商业银行。

三是金融持股公司模式。宁夏黄河农商行在原宁夏自治区联社和银川市联社合并的基础上，吸收国内若干家法人单位和自然人方式组建，以资本为纽带对全区各县市联社实现统一管理。

经过多年的改革发展，农合机构的资产规模、资产质量和盈利能力都得到了显著的提高。截至2018年末，全国农合机构2239家(其中农商行1397家、农合行30家、农信社812家)，机构数量占银行业金融机构的48.8%；资产总额33万亿元，同比增长5.21%，占银行业金融机构的13.6%；负债总额30.5万亿元，同比增长4.73%，各项贷款余额16.7万亿元，同比增长13.13%；不良贷款余额8304.8亿元，不良贷款率4.97%，资本充足率12.3%，2018年累计实现净利润2508亿元。

农合机构虽取得了长足的发展，但存在的问题仍然值得高度关注。

一是存在“离乡进城”现象，偏离主业。2010年以来，全国农信社通过合并重组等多种方式改制，机构数量大幅减少，2018年末较2010年末减少715家，降幅近25%。但同时，地市级法人农合机构数量增长迅速，截至2018年末，全国地市级统一法人农合机构23家，地市级城区法人农合机构437家，共占全部农合机构的21%。由于远离县域市场，部分农合机构偏离主业，无法充分发挥自身支农、支小的功能优势。

二是公司治理薄弱，缺乏制衡机制。实践中，部分省联社存在行政管理色彩较浓、风险处置权责不对等的问题，服务职能不足。一些农合机构虽建立起现代公司治理结构，但普遍存在“三会”形同虚设、决策流于形式、“一长独大”现象，监事会、独立董事无法发挥有效监督制衡作用。在农合机构改制过程中，个别股东入股的目的就是套取资金。在大股东控制下，股东及关联方通过违规开展同业投资、关联交易等手段套取农合机构资金，使农合机构沦为大股东的“提款机”。

三是改制并未解决沉重历史包袱。部分农信社改制前背有巨额亏损挂账，资本严重不足，拨备缺口大，历史包袱沉重。在改制过程中部分农信社通过人为调整贷款五级分类、借新还旧、重组不良贷款、虚假转让或处置等手段长期隐匿不良资产。四是已改制的部分农合机构面临新的挑战和风险。改制后的地市级农合机构在市场竞争中直面大型银行分支机构和城商行，获取优质客户的难度较大，部分农合机构为了快速扩张，将大量信贷资金投向高风险企业或大量开展同业业务，潜在风险较大。

保持县级法人地位和作用的基本稳定。农信社作为中小金融机构应注重业务本地化，下沉服务重心，不宜搞业务多元化和跨区域经营。2017年全国金融工作会议要求金融机构加快转变经营模式，做优主业，做精专业。聚焦“三农”，保持基层农信社县域法人地位总体稳定，是中央多年来坚持的发展战略，适应农业现代化和农村经济结构调整对金融部门的需求，符合农信社的长期利益和服务“三农”实际。

完善公司治理，按市场化原则培育合格股东。遵循市场化原则，把培育合格股东及相应机制作为完善农信社治理的“牛鼻子”，打破行政管理不断强化和公司治理不断弱化这一怪圈。一方面要对股东进行适当的资格管理，提升资本质量，优化股权结构，避免行政强制改为农村商业银行、强制入股、名股实债甚至贷款入股等错误做法。另一方面，要完善公司治理，明确“三会一层”的合理分工，把董(理)事会职能真正落实到制定农合机构发展战略、风险策略、治理制度及其监督上去，切实维护小股东权益，注重发挥外部董(理)事和监事作用，提高信息披露有效性。

加强股东和关联方行为监管。监管部门应加强对农合机构股东和关联方风险摸底和排查，深入调查潜在风险隐患，及时矫正和纠偏风险，并督促整改落实。一方面要加强对股东资质的审查，定期对主要股东履行承诺事项等进行评估，定期开展股东股权排查整治，探索不合格股东退出机制，坚决纠正虚假股权和贷款入股等问题。另一方面，持续关注股东与内部人的关联交易，严防内外勾结套取银行资金的行为。规范股东股权质押行为，严密防范利用股权质押，隐匿关联交易、变相抽逃资本、输送不正当利益等违法违规行为。

落实风险处置责任，及时化解存量风险。压实高风险农合机构自救主体责任，牢固树立合规经营理念，积极开展自救。省级人民政府要落实风险处置属地责任，牵头对辖内高风险农合机构逐家制订风险处置方案，并组织实施。存款保险基金要充分发挥风险化解和处置平台作用，通过早期纠正、改革重组、收购承接和市场化退出等方式有序化解风险。

深化省联社改革，提升服务水平。坚持市场化、法治化、企业化改革方向，科学界定服务功能和业务范围，合理优化调整管理事项，制定依法管理履职清单，明确职责边界。无论采取何种省联社改革模式，省级人民政府都要建立服务县域经济、小法人分类治理、机构风险处置、行业服务以及监督约束等机制安排，并明确承担部门和责任。