实践篇 · 深化国资国企改革下事业单位监管效能提升实操路径

监管效能提升的第一道工序，是对监管对象实施精准分类。事业单位出资企业类型多样、情况各异，既有运行良好的优质资产，也有长期亏损的僵尸企业；既有与事业单位主业高度协同的战略性投资，也有与主业无关的竞争性业务。用“一刀切”的方式实施监管，必然导致“该管的管不住、不该管的管太多”。

开原市的实践提供了一个分类推进的参考框架。该市结合市级党政机关和事业单位所办企业所承担的职能定位、行业属性、经营现状等因素，通过脱钩划转、资产处置等方式分类推进，将市属符合脱钩划转的国有企业纳入集中统一监管，由市财政局全面履行出资人职责。这一做法的核心在于“精准画像”——根据企业的功能定位和经营状况确定不同的改革路径，而非简单粗暴地“一刀切”。

浙江省的分类处置经验更为系统。2020年，省财政厅印发《省级党政机关和事业单位所属企业分类处置实施办法》，明确了经营性资产集中统一监管工作的具体要求。2022年6月，省政府批准省级党政机关和事业单位所属企业实行三种统一监管模式：国资委统一监管、财政统一监管和部门统一监管。三种模式并存的事实表明，分类处置不是一次性任务，而是一个动态调整的过程——根据企业的实际运行情况，在三种监管模式之间进行合理配置。

分类处置的实操要点可归纳为三个步骤。第一步是全面清查，摸清所有事业单位出资企业的底数，包括企业数量、资产规模、经营状况、人员结构等基础信息。第二步是科学分类，根据企业的功能定位将其划分为保留运营类、脱钩划转类、清算注销类等不同类别。第三步是差异化施策，对保留运营类企业加强规范管理，对脱钩划转类企业稳妥推进移交，对清算注销类企业依法有序退出。

监管效能提升的核心环节，是重构事业单位与其出资企业之间的关系模式。长期以来，事业单位通过行政管理手段管控企业——人员由事业单位调配、决策由事业单位拍板、薪酬套用事业单位标准。这种模式虽然“管得住”，但管的是“死”的——企业的市场主体地位被架空，国有资本的运营效率无从谈起。

浙江省2024年出台的《省级事业单位出资企业国有资产管理办法》在治理重构方面迈出了关键一步。办法明确了省财政厅综合监管、省级主管部门统一监管、事业单位具体管理、企业依法自主经营的四层管理体制。这一体制设计的精髓在于“分层”——每一层有其特定的职能定位和权责边界，避免任何一个主体越界干预。

温州市2026年新办法将完善企业法人治理体系作为修订的重点新增内容。具体举措包括三个方面。一是坚持党的领导，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，明确党组织在企业法人治理结构中的法定地位，将党建工作纳入国有企业章程。二是坚持依法治企，健全以公司章程为核心的企业制度体系。三是理顺出资人职责机构、股东会、董事会、经理层和职工代表大会的职责，强调权利责任对等。

治理重构的实操关键在于“做实”而非“做样”。一些高校的实践提供了可资借鉴的经验。海南大学在所属企业治理中明确了党委会、董事会、总经理办公会、监事会四方权责边界，健全现代企业管理制度。在人事薪酬体系方面，区分委派、市场化选聘两类用工模式，细化事业编制人员专职、兼职管理规则，建立薪酬总额与企业营收、国有资产保值增值挂钩机制。兰州交通大学则强调严格执行“三重一大”决策制度，加快推进校属企业市场化改革，规范领导人员任职与薪酬管理，推行经理层任期制和契约化管理，杜绝决策虚化、监督弱化。

数字化是提升监管效能的技术杠杆。传统的监管方式依赖人工报送、纸质档案、事后检查，效率低下且难以覆盖全过程。数字化监管平台的建设，正在改变这一局面。

常州市2025年上线运行的国有资产智慧监管平台颇具代表性。该平台横向覆盖各行政事业单位及国有企业，纵向贯通省、市、县、乡四级国有资产监管体系，实现全口径国有资产全纳入及资产全生命周期动态管理。平台功能涵盖资产清查管理、基础信息管理、日常业务管理及智能监督预警等模块。

江苏省财政厅2026年上线的省级国有资产智慧监管平台则更为系统。平台依托省政务云平台统筹建设，切实将行政事业、企业（含金融、文化企业、事业单位所办企业等）、自然资源等全口径国有资产纳入平台统一管理。在功能设计上，平台聚焦国有资产配置、使用、处置等重点环节，集成基础信息管理、日常业务审批、智能监督预警等核心模块。基础信息管理方面，分类设置房产、土地、股权、债权等全品类资产信息卡，实行一资一档精细化管理。风险智能预警方面，嵌入110个智能预警模型，通过大数据手段自动抓取数据、识别风险，并根据风险等级分类推送黄橙红三色预警。

三亚的实践提供了另一个维度的参考。三亚通过搭建国有资产数字化动态管理平台，全面整合行政事业单位、国企、法定机构、自然资源、罚没资产五类政府资产，打通多部门数据壁垒，以一张图直观呈现资产分布与存量，全面摸清国有资产家底。平台登记行政事业性资产812.92亿元，企业国有资产1574.39亿元，涵盖土地、海域、矿产等重大自然资源。

数字赋能的实操要点可概括为“三个全覆盖”。一是覆盖范围的全面性——将所有事业单位出资企业纳入平台管理，不留死角。二是覆盖流程的完整性——从资产配置、使用到处置的全生命周期实现线上管理。三是覆盖功能的系统性——集信息管理、业务审批、智能预警于一体，实现监管的实时化、精准化。

监管效能的提升，离不开有效的监督机制。审计监督是发现问题、推动整改、完善制度的重要力量。但审计的价值不在于“查”，而在于“改”——发现问题之后的整改闭环，才是监管效能提升的关键环节。

铜川市印台区的实践提供了监督协同的制度样本。2025年，区财政与区审计局联合印发《加强审计监督与国资监管协同工作办法》，建立审计监督与国资监管相互贯通的协作机制。这一机制的核心在于“贯通”——审计发现的问题不再是审计部门的“私房菜”，而是直接进入国资监管的整改通道，形成发现、反馈、整改、验收的完整闭环。

济宁太白湖新区的做法更进一步。区党工委审计委员会出台《区属国有企业日常审计监督办法》，建立健全区委审计委员会成员单位机制，确定各单位工作职责、协同方式等内容，构建监督互补、资源共享、成果共用、整改共促的协同机制。四个“共”字揭示了监督协同的本质——不是各个监督主体各管一段，而是形成优势互补、协同高效的监督格局。

兰州市审计局2026年开展的市级行政事业单位所属企业经营管理情况专项审计调查，则将审计监督的着力点聚焦于“四个推动”——推动摸清底数、推动规范管理、推动防范风险、推动提质增效。这一表述表明，审计监督已经从单纯的“查问题”转向了“促发展”——发现问题只是手段，推动制度完善和效能提升才是目的。

监督协同的实操路径可归纳为三个环节。事前环节，建立审计计划与监管重点的对接机制，确保审计资源投向最需要关注的领域。事中环节，建立审计发现问题的快速反馈机制，确保问题及时进入整改通道。事后环节，建立整改验收和跟踪问效机制，确保问题真改实改、改出实效。

监管效能的提升，最终要落脚到改革的深化上。分类处置解决了“管什么”的问题，治理重构解决了“怎么管”的问题，数字赋能和监督协同解决了“管得好不好”的问题。但这些都还是“术”的层面。从“道”的层面看，监管效能的根本提升，有赖于事企关系的彻底重构——从“脱钩”走向“转型”。

沙坪坝区的实践展示了“脱钩”的力度和成效。区国资委提前半年全面完成17户政企分离改革任务，实现党政机关及事业单位所属企业100%脱钩、经营性国有资产100%集中统一监管。更值得关注的是其“四个零”目标——财政负担零成本、风险防范零上访、国有资产零流失、资产监管零死角。其中，国有资产零流失的实现，得益于将加油站、工业厂房、三峡商圈底商等10000平方米经营性资产划转至区属重点企业，实现统一整合。资产监管零死角的实现，则依靠出台人员、工资、财务、资产4大类37项监管制度，对保留运营、委托监管和集中划转类涉改企业进一步完善监管体系。

脱钩之后的出路是市场化转型。清洛研究院的混合所有制改革提供了一个极具参考价值的样本。该研究院于2024年3月全面启动事业单位转混合所有制改革，同年8月成立清研洛阳科技产业有限公司，10月完成事转企，2025年11月完成国有股权变更，实现混改圆满收官。改制后构建了民资控股加国资赋能加团队持股的三方协同全新生态。这一模式的核心在于彻底切断事业单位对企业的行政控制，代之以基于股权的市场化治理机制。

浙江省办法对改革深化作出了制度性安排。办法要求严格控制事业单位出资企业的数量和层级，事业单位出资企业及其各级子企业按出资关系原则上缩减至三级以内，相同业务板块的企业原则上只保留一家，竞争类企业原则上不再新设。这些规定意在从源头压缩事业单位办企业的空间，推动国有资本从非主业领域有序退出。值得注意的是，办法同时为科技成果转化预留了制度空间——省级事业单位利用科技成果对外投资，除国家和省有特别规定的以外，可以由单位根据内部控制规范自主决定，不再审批或备案。

改革深化的实操路径可概括为“退、转、进”三个字。“退”——退出与事业单位主业无关的竞争性领域，将有限的监管资源聚焦于核心业务。“转”——将具备条件的从事生产经营活动事业单位转企改制，使其成为真正的市场主体。“进”——在科技成果转化等与事业单位主业高度相关的领域，以更加灵活的方式支持企业创新发展，而非简单地“一退了之”。

深化国资国企改革背景下的事业单位监管效能提升，是一场从“管得住”到“管得好”的深刻转型。分类处置解决了监管对象不明的问题，治理重构解决了监管方式不当的问题，数字赋能解决了监管手段落后的问题，监督协同解决了监管闭环缺失的问题，改革深化则从根源上解决了事企关系不清的问题。五条路径相互支撑、层层递进，共同构成了一个系统性的实操框架。

但必须清醒地认识到，监管效能的提升没有终点。制度的生命力在于执行——再完备的制度设计，如果执行不到位，也只是纸上谈兵。浙江省和温州市的新办法在制度文本层面已经相当完备，但从制度文本到制度执行、从形式合规到实质治理之间，仍有很长的路要走。监管效能的真正提升，最终取决于每一个监管主体是否真正履行了各自的职责、每一项制度规定是否真正落到了实处、每一个问题是否真正得到了整改。这既是实操路径的终极检验，也是深化改革的持久课题。