国资基金发展中需要解决若干突出问题？

国资基金发展中需要解决若干突出问题

国资基金是国有资本实施战略引导、撬动社会资本、培育新质生产力、攻坚关键核心技术的专业化载体，肩负服务国家产业战略、投早投小投硬科技、补齐产业链短板、实现政策目标与资本回报协同的重大使命。近年来，国资基金取得了长足发展，做出了重要贡献，但也普遍存在战略定位不够明确、资金布局分散、考核机制短期化、投后赋能不足、退出渠道不畅、专业人才短缺、风险管控体系不完善等短板，造成基金设立的战略使命与实际发挥效能之间存在落差。下一步，要按照党中央发展国有资本的部署，针对国有基金使命与实践的差距，逐项剖析矛盾实质，提出系统性改进路径，推动国资基金回归本源、提质增效，发挥好国有资本在现代化产业体系建设中的战略支撑作用。

目前全国的国资基金数量不少，但部分地区、部分领域国资基金存在重设立、轻统筹的倾向，各级国资主体分头设立基金，缺少顶层统一规划，呈现数量多、规模小、赛道重复的碎片化格局。部分基金混淆政策性引导目标与市场化财务投资目标，将基金简单等同于招商引资工具，脱离本地产业基础盲目追逐热点赛道。还有不少基金出于避险考量，放弃投早、投小、投硬科技的核心使命，只关注成熟低风险项目，甚至出现资金沉淀闲置、变相理财的现象，国有资本杠杆效应大打折扣。问题实质是基金设立缺少刚性战略准入约束，政策性目标与市场化运营边界不清，基金“铺摊子”式设立造成资源分散，难以集中力量攻克产业短板，战略引导功能被弱化。

下一步，应坚持战略引领，存量整合与增量调控并举，重塑国资基金整体布局。一是建立央地、省市两级国资基金统筹规划机制，对同一区域、同一赛道的同类基金实施整合重组，非必要不设新增同类基金，清理长期不出资、资金闲置、目标偏离的低效空壳基金，集中资本投向国家和区域重点战略赛道。二是对国资基金实施分类管理，划分为战略产业基金、科创母基金、市场化财务投资基金，在基金设立协议中刚性约定投资方向、返投比例、初创企业投资占比等量化指标，将服务产业战略作为首要绩效目标。三是严格基金设立前置论证，立项阶段开展产业适配性、国资承受能力、风险压力综合评估，杜绝脱离产业基础跟风设立基金，严控国有平台利用基金变相举债、违规担保，守住国有资本安全底线。四是建立国资基金动态清单管理，定期评估基金战略匹配度，对长期偏离设立目标、资金大量沉淀的基金，采取缩减规模、重组改造、终止清算等处置手段。

硬科技、早期科创项目研发周期通常达到5年至10年以上，投资回报周期长、失败概率高，客观上需要耐心资本持续投入。当前国资基金考核大多沿用传统国企短周期财务考核模式，重点考核年度保值增值、账面收益，未区分普通财务投资与战略性科创投资。一旦早期项目出现阶段性减值、短期亏损，投资决策团队将面临审计、追责压力，由此形成“怕亏损、怕担责”的心态，普遍回避种子期、初创期高潜力项目，转向确定性高的成熟项目，难以完成支持原始创新的使命。本质问题是考核规则未尊重股权投资行业规律，战略目标与短期财务指标强行绑定，尽职免责条款原则化、落地不足，造成“不敢投、不愿投”的履职困境。

下一步，应构建适配股权投资规律的长周期、组合式考核机制，配套可落地的尽职免责制度。一是实施分类差异化考核，对战略型、科创类国资基金弱化年度短期利润考核，将考核周期拉长至7至10年甚至更多，以基金全生命周期绩效评价替代年度考核，坚持“算大账”思路，允许投资组合内单个项目亏损，重点考核整体组合收益、产业带动效应、关键技术突破、初创企业培育数量等综合指标。二是细化尽职免责清单，清晰界定容错边界，严格区分合规前提下的探索性失败与违规失职造成的损失，明确免责情形、决策流程、举证要求。在决策程序合规、管理人勤勉尽责前提下，对硬科技早期项目投资失败予以免责，不以单个项目亏损追责。三是推动容错机制与审计、纪检、国资监管制度衔接，改变责任倒置，尽可能避免管理人自证清白。四是设立科创项目阶段性观察机制，不把阶段性资产减值简单作为负面评价，建立项目动态风险评估，在预设风险额度内保留产业探索试错空间。

国资基金普遍存在“重募资、重投资、轻投后”的结构性短板。许多管理人仅完成资金投放，投后管理局限于简单财务数据跟踪，缺少产业资源赋能能力。国资基金的使命不只是提供资金，更要依托国有产业资源，帮助被投企业对接产业链、供应链、产学研资源，加速技术成果转化。现实中大量基金投后团队力量薄弱，缺少产业技术专家和运营骨干，无法解决企业技术迭代、场景验证、市场落地等痛点，国资资本仅充当财务投资人，国有资本的产业催化价值未能充分释放。问题实质是投后赋能没有纳入基金核心职责，国资产业资源协同机制缺失。

下一步，要将产业赋能作为国资基金投后管理核心职能，打造投前投后一体化运营体系。一是优化投后团队配置，在基金管理团队中充实产业专家、技术专家力量，将投后赋能工作量、产业带动成效纳入管理人绩效考核，提高投后管理考核权重。二是搭建国有产业资源协同平台，打通央企、地方国企产业链资源，为被投科创企业提供场景验证、供应链配套、产学研合作、成果转化对接等增值服务，充分发挥国有产业生态优势。三是建立分级投后风险监测机制，区分企业正常经营波动、技术迭代风险、重大经营危机，定期开展投后复盘，对高风险项目及时启动止损、重组预案，杜绝只投不管。四是将被投企业技术转化、本地产业链落地、高层次人才引育等指标纳入基金绩效评价，倒逼基金从单纯财务投资转向价值投资、产业赋能投资。

当前国资基金退出高度依赖IPO上市路径，退出渠道单一。硬科技企业上市周期漫长，大量存量项目无法在基金约定存续期内完成IPO退出。并购转让、二手基金份额转让（S基金）、股东回购等渠道不通畅，国有资产评估、进场交易流程繁琐，项目折价转让容易触发国有资产流失的问责顾虑，管理人普遍不愿折价处置存量项目。退出不畅直接造成资本沉淀，存量资金无法回笼，难以持续投入新的早期科创项目，削弱国资基金持续支持创新的能力。问题实质是国有股权投资估值、转让交易规则未能适配股权投资行业特点，多元化退出市场生态不完善，折价转让的合规认定机制缺失。

下一步，要构建多路径、柔性化退出体系，打通资本循环流转配套规则。一是大力发展S基金、产业并购基金，鼓励国资参与二手基金份额转让，盘活存量基金资产，打通存量资本循环通道。二是优化国有股权投资项目评估与交易规则，针对未上市科创企业建立适配科创企业特点的估值体系，在履行完整决策、评估、论证程序基础上，依规开展协议转让、并购退出，明确折价转让的合规边界，只要履行完整尽职程序，不简单将折价等同于国有资产流失。三是丰富退出工具，支持项目通过股东回购、产业上市公司并购、资产分拆等方式柔性退出，降低对IPO单一渠道的依赖。四是合理设置基金存续期限，对硬科技专项基金适当延长存续期，增设延期条款，匹配产业成长周期，缓解“ 短钱长投”期限错配矛盾。五是建立存量项目动态退出台账，制定年度退出计划，定期清理沉淀项目，加快资本回笼，实现资金滚动投资。

股权投资属于高度专业化行业，硬科技投资更需要兼具技术认知、产业经验、资本运作、风险把控能力的复合型人才。国资基金管理团队受传统国企薪酬、人事制度约束，薪酬上限偏低，激励机制灵活性不足、难以吸引、留住高端产业投资人才。部分国资基金团队由传统国企财务、行政人员转岗组建，缺少科创项目研判、产业尽调、投后赋能的专业能力。同时激励约束不对等，投资风险责任重、收益激励空间有限，团队干事积极性不足。本质问题是国资基金人事薪酬体系沿用传统国企框架，没有匹配股权投资行业市场化规律，人才激励与风险责任不相匹配。

下一步，要建立适配国资基金行业特点的市场化人才引育与激励约束体系。一是对国资基金管理团队实施差异化薪酬管理，在国资薪酬监管框架内，设置市场化绩效机制，允许核心团队合规开展项目跟投，实现收益共享、风险共担。二是拓宽市场化人才引进渠道，面向资本市场、科创产业领域引进产业科学家、资深创投从业者、技术专家，建立外部专家库，为项目立项、技术研判提供独立专业评审。三是建立常态化专业培训体系，围绕产业技术、股权投资、国资合规、风险研判开展系统培训，持续提升内部团队硬科技项目甄别能力。四是健全双向约束机制，在落实激励政策的同时压实履职责任，对未尽勤勉义务、违规投资造成损失的团队依法依规追责，实现激励与约束平衡。

国资基金涉及国资监管、财政、证监、审计等多个监管部门，各部门监管目标、统计口径存在差异，数据孤岛现象突出，穿透式监督实施难度较大。部分基金治理结构存在缺陷，出资人、管理人、投决会权责边界不清；少数基金项目尽调流于形式，关联交易管控不严，存在资金挪用、变相担保、隐性债务等风险。审计监督多以事后核查为主，缺少全周期动态风险预警。问题实质是跨部门协同监管机制缺失，基金全生命周期风险监测体系不完善，治理权责边界模 糊，重事后追责、轻事前预警。

下一步，要健全跨部门协同监管机制，完善穿透式、全周期风险防控体系。一是分层级分领域搭建国资基金信息共享平台，打通国资、财政、审计等监管数据，实现基金募、投、管、退全流程动态监测，实时监控资金投向、资金闲置、风险项目等情况。二是厘清基金治理权责边界，明确出资人、管理人、投资决策委员会权责，压实管理人主体责任，规范投决流程，完善项目立项、尽调、风控、投决闭环管理，严格管控关联交易，严禁资金挪用、违规担保、变相新增隐性债务。三是建立分级风险预警机制，设置资金闲置率、投向偏离度、项目减值率等预警指标，实现风险早识别、早预警、早处置。四是制定国资基金投资负面清单，明确禁止投向领域，及时纠正违规设立、投向偏离、违规举债问题。